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中国特色的城镇化与城乡一体化

发布时间:2016-06-09 09:33:25 浏览: 来源:《国家治理》周刊 作者:周庆智

        改革开放以来,小城镇发展战略成为中国特色城镇化的起点 。但之后,由于小城镇吸纳农村转移劳动力能力弱化、乡村空心化、农民难以富裕起来、乡村债务问题、乡村土地问题等原因,小城镇发展战略被放弃,地方政府推进城镇化建设走上了一条以GDP(国内生产总值)和经济增长为导向的土地城镇化道路。一方面,城市规模盲目扩大,导致城市运营效率和土地资源利用效率低下,以及城市历史面貌和自然环境被破坏等后果。另一方面,城乡发展严重失衡。城市资源环境承载能力不堪其重,水土资源和能源不足,环境污染等问题凸显,造成城市居民生存环境持续恶化;农村人口大规模向城市集结和集中,农村日渐衰败,农业生产凋敝,农民生存环境和生存条件陷入不利处境。

 

       城镇化植根于本土的传统资源和现实发展条件,必是以人为本的城镇化,从人的需要和人的全面自由发展出发,其变革的意义不仅在经济层面,更在社会政治层面。亦即,城镇化面对的制度改革问题就是城乡统筹发展和城乡一体化,包括破解城乡二元分治体系、以及消除由二元分治体系所造成的教育、医疗、卫生、社会保障等领域的城乡差异,建构城乡一体的社会保障体系、城乡公共服务均等化机制、城乡公民权利的制度保障。同时,提高城镇化率与实现农村的现代化是城镇化的一体两面,城市要发展,农村也要发展,这样才能真正实现以人为本的城镇化,实现城乡居民共享经济发展成果以及分配公平与分配正义。

       当前中国城镇化建设面临的问题和挑战

       当前中国城镇化建设主要集中在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务等方面,换言之,当前中国主要还是在城乡二元结构体制当中推进城镇化,也就是说,城镇化建设分别在农村(土地城镇化)、城镇(工业化)两个领域铺展,城镇化建设并没有被纳入城乡统筹和城乡一体化发展的视阈当中。

       城镇化建设成为地方政府GDP与财政增长的推动力。本世纪以来,在“大拆大建出大变”的口号下,城镇化成为“经济学问题”——城市规划、产业布局、基础设施建设的“拉动内需”和“扩大投资领域”的经济问题,成为地方政府追求GDP和财政快速增长的重要推动力,因此,城镇化没有被置于地方政府统筹城乡经济社会发展的整体战略高度上。城镇化成为土地的城市化——权力和资本主导的城市化,而非人的城市化。简言之,城镇化建设成为基层政府经济发展和财政增长——土地城镇化、土地财政和土地红利需求的一部分,也就是说,城镇化只是地方政府的“投资需求”和地方官员晋升锦标赛的标的而已。

       城镇化导致农村衰落。随着城镇化的推进,农村的土地、资源、劳动力等要素不断地向城市集聚,城市日渐繁荣和发达,而农村却日渐衰败乃至破产,农民也越来越被边缘化。首先,土地制度的法律基础使农村的生产和生活方式差不多还维持在自给自足的小农形态。尽管有新技术支持,但由于以农户为单位的小块土地分割的布局,新技术在没有被农业劳动者接受和使用的情况下,就不会有任何帮助。其次,人口结构的变化。今天的农村青壮年纷纷涌向城市,留在农村的基本是孤寡老幼,后者只能延续之前的生产方式,而无法给农业生产注入最新的观念和技术,不能成为农村发展和进步的推动力量。再次,不完善的社会保障体系使农村和农民处于极其不利的生存状态。现有的新农合、低保、低效率的医保、不断向城镇靠近的基础教育,使得农民成为不消费的群体,成为经济社会发展的一个消极部分。

       制度改革滞后阻碍了城镇化与城乡一体化。当前的城镇化建设与制度建设和社会建设脱节。城镇化因相关制度改革的滞后而停滞不前。比如,城乡户籍管理制度将身份与资源权利相结合,它强调的是身份价值等级性,是城乡二元体制的制度基础。同时,资源的高度集中控制,导致了城市与农村的分割、分治,社会结构呈现出层次化特征。①分治、分割的社会结构增加了社会整合的成本,制约了城乡一体化的协调发展。因此,如果不能在统筹城乡关系上取得重大突破,特别是要在破解城乡二元结构、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置上取得重大突破,给农村发展注入新的动力,那么,城镇化建设就不可能实现城乡统筹发展与城乡一体化。

       总之,从地方城镇化建设实践上看,当前城镇化建设并没有与城乡统筹发展及城乡一体化内在关联一起,因此,也就不可能在涉及城乡体制的制度改革领域有所建树,这成为当前推进城镇化建设的制度瓶颈。也就是说,城镇化依旧在城乡二元结构当中推进,即城镇化建设并没有实质性地触及户籍、土地与社保等城乡二元体系,大量进城务工农民难以有效融入城市社会,由此造成城乡矛盾加剧等诸多弊端,阻碍了城乡一体化与社会和谐发展的进程,致使城乡治理体系的重建也陷入困境之中。

       琼海实践:城镇化与城乡一体化

       中国特色的城镇化,首先要进行的是城乡体制改革,亦即城镇化建设要与城乡经济社会发展水平相协调,要推进城镇化制度建设和社会建设,实现城乡统筹发展和城乡一体化。原因有三:第一,中国的城镇化面对一个城乡分治结构的制度事实,因此,不破解城乡二元结构,城乡居民就不可能实现资源的平等分配,就不可能实现城乡一体化。第二,对中国来说,城镇化还是一个城乡治理体系的重建问题,是一个整体的制度建设和社会建设问题,是一个系统改革。反过来说,如果二者不能协调推进,那么一个领域或某项制度的改革就不能有什么成效;如果相关政策体系不变,那么任何单项制度改革都难有建树。第三,中国的城镇化建设要实现城乡居民的分配公平和分配正义,就要把城镇化建设与农民权利的制度保障联系在一起。

       2012年开始,琼海实施“打造田园城市、构建幸福琼海”发展战略,以“不砍树、不占田、不拆房,就地城镇化”为原则,走城乡统筹发展和城乡一体化的城镇化道路。取得明显成效:城乡产业融合;农民收入多样化、身份多元化;城市品位提升,农村的附加值不断增加。琼海“就地城镇化”的核心是以人为本的城镇化。

       琼海市在城镇化建设方面的实践和探索具有制度创新意义,走了一条独特的或者说是具有中国特色的城乡统筹发展及城乡一体化的城镇化道路——“就地城镇化”。尽管琼海的实践主要得益于其他地方难以复制的自身优势,但琼海的城镇化探索对中国城镇化建设具有如下方面的理论价值和现实意义。

       城乡统筹关系的突破。城镇化不是要消灭农村,迫使农民离开农村,向城市集结和集中。城镇化也不是要消灭农村传统价值和生活方式,而是要拆除阻碍城乡一体化的体制机制障碍,使城乡社会得到均衡协调发展。琼海的城镇化,通过加大公共财政向农村、农民倾斜力度,使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准,在尊重农民生产生活方式的基础上,从改善农民生产生活条件入手,以促进产业转型升级、农民就业增收、城乡公共服务均等化的实质性融合,为农民“不离土不离乡”就地城镇化创造了发展机会和条件。

       破解城乡二元结构。城乡一体化是以人为本城镇化的应有之义。在这方面,琼海城镇化采取的实质性措施包括加快行政服务、教育、医疗等公共服务产品向农村覆盖,加快城乡交通、供水、垃圾等基础设施向农村延伸,让农民享受到就地城镇化的成果。琼海实践的理论意义在于:如果迁移、就业、教育、医疗保险等方面存在城乡之间的巨大不平等,那么讨论城镇化以及农民能不能富裕就不是一个有意义的话题,真正的是先解决城乡居民权利平等问题,解决城乡要素平等交换和公共资源均衡配置问题,然后在资源平等分配的前提下再来讨论城镇化以及农民富裕问题才有意义。

       城镇化与农村现代化的均衡发展。琼海的城镇化,不是片面追求人口城镇化率,而是追求城乡相互支持、共同繁荣的城镇化发展方向。一方面,城镇化水平得到实质性的推进,城市的品质得到提升,城市的治理得到改善。另一方面,农村的“附加值”在不断增长,农村外出务工人员回乡殖产兴业,农民职业分化、身份多元化。同时,琼海大力推进城乡基础设施一体化和公共服务均等化,努力实现城乡居民的分配公平与分配正义。《国家治理》周刊最近发布的《海南省16个县市经济社会公平度排行榜》,琼海市经济社会公平度得分89.50,排名第一。琼海的城镇化探索把城乡一体化发展作为解决“三农”问题的重要手段,使农业、农村与农民获得了整体性的发展,为解决当前中国“三农”问题提供了有价值的实践经验。

       小城镇建设。对幅员辽阔的中国来说,任何政策概念如城乡统筹发展和任何政策设计如城乡一体化,都必须考虑到地方性差异这一基本国情。同时,必须认识到,中国人口相当大的一部分还是会居住在小城镇,而且从城市化率达到70%左右的发达国家经验来看,随着城镇化发展到一定阶段,会有越来越多的人向往居住在小城镇,小城镇建设是城镇化发展的必然结果。琼海的“不砍树、不占田、不拆房,就地城镇化”,是在不同的文化、产业、生活、环境方式下,将镇打造成为有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽小镇,形成“一镇一风情,一镇一特色,一镇一产业”的城镇化模式。其启示在于:从地方经济社会发展水平和传统历史人文生活形态出发,去推动城镇化建设;只要把握城镇化的本质——人的需要和人的全面自由发展,就可以采取因地制宜的做法去实现城镇化目标;小城镇建设是城乡一体化的载体,小城镇建设具有建构现代城镇体系意义,是中国特色城镇化发展的战略方向。

       保护农村与重建城乡社区生活共同体。改革开放使中国的城乡社区处于剧烈的社会变迁当中。基于传统价值和生活方式上的社区共同体不断地解体和分化,一方面,城市社区共同体意识淡化,社区认同感和归属感不强,社区成为一个地域性的概念,而不能成为人们向往的社会生活共同体。另一方面,农村社区受外力冲击处于不断的分化和裂解中,其生活共同体和利益共同体意识不断流失,乡村社会处于解体当中。保护农村,就是保护作为社会生活共同体的农村。琼海的城镇化没有使城乡社区陷入裂变甚至解体中:一方面,它保护农村的传统价值和生活方式,建立在这样基础上的农村社区有牢固的共同体意识,农村社区的归属感和认同感就确立在传统价值、集体记忆和淳朴民风的深厚基础上。另一方面,让进城农民实质性地融入城市社会生活共同体当中,使城市社区不至于出现新的“二元结构”。琼海经验表明,保护农村与城镇化是一个相辅相成的融合过程,它避免了城镇化过程中城市社区解体和农村社区破产的后果。

       顶层设计与基层探索:琼海城镇化的政策含义

       中国特色的城镇化,需要从顶层设计和基层探索两方面来策动。顶层设计基于基层实践经验的总结,离开基层实践,顶层设计就会脱离实际而不能成为地方城镇化建设的政策动力,而基层探索如果没有顶层设计的支持,就会失去行政合法性和一系列配套政策的支撑。因此,总结城镇化基层探索的成熟经验比如琼海的“就地城镇化”并推动其进入国家政策体系当中,对中国特色的城镇化发展具有实质性的制度建设和社会建设意义。

       琼海城镇化实践对当前中国城镇化建设的政策含义就在于:中国特色的城镇化建设本质上是一个城乡统筹发展及城乡一体化问题,要实现的目标是人的城镇化,而不是“人口城镇化”或“土地城镇化”。也就是说,以人为本的城镇化要求打破城乡分治结构、建构城乡一体的社会保障体系、推进城乡公共服务均等化、形成公民权利平等的制度保障等一系列制度改革,最终实现城乡居民分配公平与分配正义。

       城乡一体化是实现城乡居民资源公平分享和城镇化成功推进的基本制度条件。当前城乡一体化制度改革,涉及社会保障体系改革、户籍制度改革、新型城乡社区建设、社会组织体制改革等。因此,根据城镇化发展要求,不仅要在统筹城乡关系上取得重大突破,促进城乡社会经济一体化发展,而且要积极探索建构一套系统的城乡一体的制度体系,使之与城乡社会经济发展相适应。这是以人为本的中国特色城镇化建设的应有之义。

       实现城乡一体化是城镇化的前提条件。“我国要实现现代化,最大的一个瓶颈就是城乡二元结构和城市化水平问题”。比如,三农问题的解决不只是农村、农业、农民的问题,而且是城乡协调发展的问题,涉及的制度领域是城乡二元结构、户籍制度、社会保障、居民身份、公共服务等方面,也就是说,城镇化关涉诸多政策法律系统的制度建设与社会建设问题,而这些都是城乡二元结构的制度基础。由于历史和现实的原因,制度改革的途径和做法可以不同,琼海的“就地城镇化”实践,就是在不改变历史形成的城乡基本结构和物理面貌的前提下,进行实质性的制度改革和城镇化建设,通过这些改革使阻碍城乡一体化的制度障碍自行破除,并使城乡二元结构逐渐失去城乡差异的本质意义,实现城乡社会实质性的一体化。

       要把城镇化建设的重心从人口城镇化和土地城镇化上转到以人为本的城镇化上。当前中国的城镇化建设处在由政府主导的城乡规划、产业布局、基础设施建设阶段。这个阶段的主要内容就是土地城镇化、基础设施建设的投入、提高人口城镇化率、提升公共服务等,这样的城镇化建设还没有触及城乡制度变革领域,旧的治理体系没有发生改变,旧的治理结构也没有发生改变,也就是说,城镇化建设主要处在“物质文明建设”的阶段,制度的变革和社会的转型还不是城镇化的重心。琼海城镇化的成功实践表明,当前中国的城镇化建设不能分别在农村、城镇两个领域展开,不能局限于旧有的城乡二元结构体制,要将城镇化体制改革纳入城乡统筹发展和城乡一体化视阈当中。

       要把城镇化与治理体制转型结合起来。当前中国城镇化建设面对的挑战是要从体制和制度改革上取得突破,适应城镇化发展。这既意味着农民的生产方式、生活方式、居住方式从农业和农村向工商业及城镇的转变,又意味着经济产业结构、社会组织体系、人居空间状态、公共管理服务、文化习俗传统方面的深刻变化。琼海的城镇化实践表明,城镇化建设需要制度建设、社会建设、文化建设协同推进。比如,农民身份的改变,需要从社保、教育、医疗、养老等政策体系进行实质性改革;再如,基础设施建设非常重要,但城镇的发展需要的是人,需要的是市民化的人,而不是一群居住、生活在城镇里的具有农民身份的人。由传统的乡村社会向现代的城市社会、农业文明向工业和城市文明转型,归根结底是人的现代化转型。

       要把城镇化与实现城乡居民的分配公平和分配正义的目标结合起来。城乡二元体系使农村建设和城镇化走在各行其道的发展道路上,不利于城乡协调发展和城乡之间的社会流动,并且使城乡差距进一步扩大,农民不能与城市居民共享改革发展成果。因此,根据城镇化发展的本质要求,不仅要努力破解城乡二元结构,促进城乡社会经济一体化发展,而且要积极探索一套系统的城乡一体化的治理体系,使之与城乡社会经济统筹发展相适应,只有把基层治理体系现代化与城镇化建设统筹规划、协调推进,推动城乡基层社会融合,城乡基层治理的现代转型与城镇化建设才能确立一种相互推动的促进关系,而城乡居民分配公平与分配正义的实现,必然给城乡社会发展注入新的动力。

       实现农村现代化。实现农村现代化,并不是只需加大对农村的资金或资本投入就能够实现。改造传统农业取决于对农业的投资,但改造传统农业却并不只是资本供给问题,而是决定这种投资应该采取什么形式的问题,这些形式要使农业投资有利可图,使农业成为经济增长的一个源泉。从过去以损害农业来实现工业化,到现在的工业反哺农业,这一转变并不是一个简单的加大对农村的资金或资本投入问题。琼海的农村现代化做法,一方面通过加大公共财政向农村倾斜的力度,使农村的基础设施配套水平和社会服务水平达到城市标准,但另一方面也一直在注重资本投入形式,比如通过扶持村民殖产兴业来推动一种特色经济或产业形式的发展和壮大,创造更多的创业和就业空间,吸纳当地农民“不离乡不离土”就地就业致富,使特色小镇成为农村转型发展和农民增收的有效载体,保证了城镇化建设的可持续发展。琼海城镇化的做法对当前中国城镇化发展的意义就在于:在加大公共财政投入推动城乡公共服务均等化的同时,必须把对农业的资金投入从量的累积转变为资本运作形式的战略选择上,如此才能最终把农业变成经济增长的一个源泉,使农民可以就地城镇化。

       立足本土:中国特色的城镇化之路

       本世纪以来,中国政学两界都意识到,必须把以人为本的城镇化提升到国家经济社会发展战略的高度上来认识。但在地方政府的城镇化实践中,传统上推进城镇化的思路和重心并没有发生实质性转变,城镇化建设依然停留在人口城镇化和土地城镇化的发展阶段上,因此,城镇化在城乡统筹发展和城乡一体化方面少有建树。

       琼海的“就地城镇化”发展道路和发展方向,对当前中国特色城镇化建设的理论意义和政策价值在于:第一,以人为本的城镇化必须纳入城乡统筹发展及城乡一体化的国家经济社会发展战略的顶层设计当中。第二,城镇化并不意味着农村衰落、农业凋敝和农民群体边缘化,相反,必须把城镇化与“三农”问题的解决放在一起来考虑。第三,1980年代开始的作为国家发展战略推动的“小城镇建设”,在当前的经济社会发展基础和条件下,仍然可以成为“中国特色的城市化道路”政策的一个不可或缺的组成部分。第四,保护农村与实现农村现代化是城镇化可持续发展的本质要求。反过来讲,没有农村的实质性支持,中国的城镇化就不能成功。第五,基于传统价值和生活方式上的城镇化发展,是城乡社区生活共同体得以重建的传统资源和历史人文基础条件。

       中国特色的城镇化,必须立足于本土的传统与现实,中国特色的城镇化建设没有(也不必寻求)普遍适用的统一模式。只要从地方经济社会发展基础和条件出发,从人的需要和人的全面自由发展出发,从经济社会可持续发展出发,制度建设与社会建设同步推进,用市场化原则去推进城镇化,实现城乡全体公民的分配公平与分配正义,就能避免城镇化带来的诸多“陷阱”——城乡收入分配差异大、社会高度分化、社会抗议不绝、土地财政、政治腐败、债务危机等。把片面追求“人口城镇化”(不是人的市民化)和“土地城镇化”(不是人的城镇化)的城镇化建设方向扭转到以人为本的中国特色城镇化建设重心上这一问题,放到顶层设计和基层实施的国家经济社会发展战略设计之中,是当前刻不容缓的议题。

       (本文作者周庆智为中国社会科学院政治学研究所研究员、政治文化研究室主任)